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■ 法國PPP法律制度系列(四)

法國受特許人的法律準則要點

作者:楊蔚林 楊詩媛 發布于:2015-02-05 19:19:07 來源:政府采購信息報

  受特許人享有征收權

  在特許經營整個活動過程的初始階段,受特許人依據公共服務的名義即享有征收權,具體例證很多,主要體現在各類公共工程方面,諸如礦山、瀑布、電網、地下天然氣、煤礦,等等。

  由于立法者和司法判例按照各自的需要反復采用"公共使用"的概念,導致這一概念的不斷擴張。經過法律授權的征收包括以下幾個方面:第一是以衛生健康為目的,第二是以體育發展為目的,第三是以農業發展為目的,第四是以社會發展為目的,第五是以環境保護為目的。經過司法判例授權的征收涉及以下幾個方面:第一是民用住房方面,第二是在衛生和公共健康方面,第三是在發展體育、文化事業方面,最后是為了經濟發展的需要,例如為了發展區域經濟,整合當地旅游資源,建造一個橋梁以便于更快到達海邊浴場,以及農業灌溉工程的實施。

  此外,特別值得注意的是司法判例在兩個方面的新進發展:其一是核能源發展方面。自20世紀七十年代起,法國國家電力公司,為了國家核能源獨立政策的需要,大力發展核電站建設,其中涉及的土地征收行政案件,行政法院一般均以"公共使用"的目的承認其具有征收的權利。其二是工業園區建設方面,1999年7月2日,最高行政法院在涉及一家私人水務公司擴大其廠區的案件中,認定這一行為符合"公共使用"概念的廣義解釋,并由此判定,行政機關所有干預經濟領域的活動均符合"公共使用"的目的。

  另一個必要的法律手段就是對土地臨時占用的役權,這項權利源于1892年12月29日頒布的法律,其中規定行政機關可以授權受特許人,在事先取得相關土地行政主管機關的批準之后,為了存放設備物資,以及運送公共工程施工所必須的建筑材料,有權進入私人土地。這一役權的期限最長為五年,但是不得涉及住房。如果與土地所有人沒有達成協議的,由行政法庭確定賠償。同樣,賠償協議雙方出現爭執時,其訴訟仍然屬于行政法院管轄。

  行政機關享特權

  行政機關在此享有的特權主要體現在源于公共工程建設對于相鄰財產帶來的增值部分予以收費方面。按照特許經營物的建造和經營階段的不同,這一特權亦有所變化,或者表現為賠償金,或者表現為對設備的收費。

  第一種特權的設立主要是考慮征收程序中涉及的賠償問題,也就是公共工程施工必須的臨建工地所造成的損害予以賠償的問題。這一特權原本應當由行政機關行使,但是現在認為受特許人也可以予以采用。

  第二種特權主要是根據1961年7月3日的法律規定,授權地方政府或者地方公益團體對于城市化過程中的受益人予以收費,這種受益主要表現在例如污水處理站的收費。同時特別強調,如果涉及整個工業園區,當地政府難以規定總體的收費標準,則可以針對各個企業按照計量的方式予以收費。

  受特許人獲報酬

  特許經營開發階段:這里主要涉及收費有兩個大類,其一是受特許人向使用者的收費,其二是各種其他收費。

  一般行政合同的對價是指行政機關應當支付的合同金額,公共工程特許經營合同雖然也制定了合同金額,但是其支付方式則有所不同。

  除了行政機關給予的財政利益之外,受特許人按照特許經營合同規定收費標準向使用人收費。

  長期以來,這種收費一直被視為具有超稅收的性質。然而,最新的行政司法判例則將這種收費區分為兩個部分,即稅收和收費,前者是按照特許經營服務價格予以一定比例的預提留。因為,特許經營的目的就是要求受特許人必須確保特許經營的服務,并通過提供有償服務的方式予以收費。換言之,服務與收費之間的根本聯系在于特許經營服務的提供是其收費的基礎。

  這一特點在于以下兩個合同類型的比較之中更為明顯:其一是公共工程承包合同。這種合同的報酬是由發包方,也就是業主直接支付。其二是公法人自己直接進行經營開發的合同。這種合同報酬的計算依據雖然也考慮經濟成本,但是考慮更多的是社會因素,即這種經營活動的物質性和功能性,主要包括有能夠提供服務的總量,這類服務的重要性以及其在國民經濟中的地位。

  這一分析可以明顯看出受特許人的報酬與其特許經營服務活動之間的關聯性,換言之,可以說報酬的多少取決于能夠提供服務的總量多少。

  因此,當地方行政機關沒有足夠的支付能力,則可以考慮允許受特許人開展廣告業務獲取收入,并將其作為支付的補充手段。總之,受特許人所有的收費均應當來自于其經營活動。

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